自然资源资产产权制度改革：产权改革啃“硬骨头”

过去一年，是我国自然资源资产产权制度改革浓墨重彩的一年。2019年4月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。随后，土地管理法修改、自然资源统一确权登记等一个个难题陆续攻克，我国自然资源资产产权制度改革加速推进。

自然资源部有关负责人表示，改革开放以来，我国自然资源资产产权制度在促进节约集约利用和有效保护上发挥了积极作用，但也存在自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实等问题，严重制约了自然资源资产的合理开发、高效利用、严格保护和系统修复。出台《指导意见》是为了增强自然资源资产产权制度相关改革的系统性、整体性和协调性，做好自然资源资产产权制度改革顶层设计，使产权制度在生态文明建设中发挥更加重要的作用。

在自然资源资产产权制度改革领域中，土地制度改革最受关注。在2019年8月26日闭幕的十三届全国人大常委会第十二次会议上，关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定获得了会议表决通过，这意味着农村“三块地”改革——农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，得到了法律确认。

其中，征地制度改革被称为“最难啃的骨头”。我国现行征地制度存在征地权行使范围过宽、补偿标准低、安置途径单一等缺陷。“修正案首次对土地征收的公共利益明确界定。”自然资源部法规司司长魏莉华介绍，在总结试点经验的基础上，此次修改采用列举方式，对于哪些是公共利益，哪些可以动用国家征收权作出了明确界定。同时，土地管理法修正案还首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。

集体经营性建设用地入市是此次改革的亮点之一。专家认为，将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场公开交易，充分发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，有利于实现城乡土地平等入市。

自然资源部有关负责人表示，自然资源资产产权制度改革的关键是明确产权主体。对此，《指导意见》提出研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。

我国新一轮机构改革中首个亮相的部委是自然资源部，其组建的缘由就是统筹山水林田湖草系统治理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。

改革的另一项重要基础工作是加快自然资源统一确权登记。2019年7月份，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局等五部门联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》的通知，要求对水流、森林、山岭、草原、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源所有权和所有自然生态空间统一实行确权登记。

《指导意见》还提出，到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。